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媒體報道

《礦產資源法》修訂取向的7個建議！

日期：2019-12-19　人氣：4607

當前我國的礦業(yè)活動，是以《礦產資源法》為總綱，盡管其中包含了一系列的產業(yè)活動規(guī)制，但核心內容是資源法而非產業(yè)法。在礦業(yè)活動中非但未能實現(xiàn)資源與產業(yè)的良性互動，甚至存有一定程度的相互制約和沖突。


產業(yè)法，是位于宏觀法律層面與微觀制度層面之間的中觀法律體系。產業(yè)法不同于產業(yè)政策，它具有特殊的邏輯結構，表現(xiàn)出較強的強制性和穩(wěn)定性。



對此，礦業(yè)立法工作應將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為宗旨，以促進礦業(yè)發(fā)展為導向，如何提升《礦產資源法》中的產業(yè)屬性？作以更加深入的探討。

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資源法與產業(yè)法的對立統(tǒng)一性


《礦產資源法》，顧名思義，其主體是“資源法”，但其中也不乏涵蓋“產業(yè)法”的重要內容。現(xiàn)行《礦產資源法》的意義重點體現(xiàn)了對礦產資源國家權益的維護，但在如何促進礦產資源產業(yè)發(fā)展方面并不給力。
相比之下，我國已經(jīng)頒布了《農業(yè)法》、《漁業(yè)法》、《電信法》、《郵政法》、《航空法》、《建筑法》、《公路法》、《鐵路法》、《民辦教育促進法》、《電影產業(yè)促進法》等等產業(yè)法規(guī)。只要略加進行比較研究，即可看出其中的差距。
例如，自1998年3月1日起施行的《中華人民共和國建筑法》，即對建筑許可、發(fā)包承包、工程監(jiān)理、安全生產、質量管理、法律責任等方面作出了詳盡規(guī)定。
再如，2017年3月1日起正式施行的《中華人民共和國電影產業(yè)促進法》，第一條的第一句即是“為了促進電影產業(yè)健康繁榮發(fā)展”，足以證明該法律的產業(yè)法屬性。值得關注的是，在多種新媒體雨后春筍般崛起的新時代，電影的影響力已經(jīng)日漸衰退，國家尚可通過立法的形式促進電影產業(yè)的發(fā)展。
相比之下，礦業(yè)行業(yè)尚沒有完整意義上的礦業(yè)法及地勘法，僅有的關于產業(yè)管理的規(guī)定亦隱藏于《礦產資源法》中，更未能像其它行業(yè)那樣從產業(yè)結構、區(qū)域協(xié)調、產業(yè)組織、產業(yè)技術等多個角度對產業(yè)發(fā)展在法律體系上予以技術支撐。
無可否認，礦業(yè)的發(fā)展必然以消耗礦產資源為前提，進而也必然形成資源法與產業(yè)法之間的深層次矛盾，但這種沖突并非難以調和。資源的賦存價值和使用價值的本質意義均是為人類所用，只要在開發(fā)礦產資源的同時，做到了在開發(fā)中保護、在保護中開發(fā)，滿足了資源節(jié)約性和環(huán)境友好性，開發(fā)即是最好的保護。當然，要對資源浪費和環(huán)境破壞“一票否決”，但絕對不能“因噎廢食”。在實現(xiàn)資源保護與產業(yè)發(fā)展的相互促進中，其矛盾的表層體現(xiàn)在了“資源、環(huán)境以及產業(yè)”的矛盾性，但其本質特征則完全是礦業(yè)活動中各方利益主體之間的權、責、利關系。

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礦業(yè)開發(fā)瓶頸制約的歷史緣由
礦業(yè)投資的基本特征是投資大、周期長、風險高。計劃經(jīng)濟時期，礦產資源勘查隸屬于事業(yè)行為，礦產資源開發(fā)隸屬于企業(yè)行為。盡管如此，在事業(yè)與企業(yè)之間，并沒有難以逾越的鴻溝。在政府部門“大一統(tǒng)”的管理格局下，礦產資源的探、采被結合得“天衣無縫”，非但沒有成本的概念，在時間上更是“大干快上”，因此礦產資源勘查開發(fā)一體化的諸多矛盾并未凸顯。
雖然從上個世紀九十年代開始，中國礦業(yè)投資的內外部環(huán)境即開始發(fā)生深刻變化，但由于本世紀初“十年黃金期”的出現(xiàn)，在較大程度上掩蓋了礦業(yè)投資的內在規(guī)律。
首先，探礦投資者充分挖掘了計劃經(jīng)濟時期國有地勘單位的“資料家底”，以及國有礦山的“邊角余料”，加之采選技術的進步使得諸多的“非礦”成礦，同時恰逢礦產品市場價格的節(jié)節(jié)攀高，從而致使礦業(yè)投資者大都能突破客觀規(guī)律的束縛，在短時期內完成投資回報并獲得豐厚的利潤。
然而，待“庫存”資料和儲量消耗殆盡，投資者便開始體驗到了礦業(yè)投資法則的嚴酷。此外，一方面礦政管理規(guī)則逐漸完善，各類各級審批趨于細化；另一方面局部投資環(huán)境改善乏力，行政審批障礙重重，各種稅費難承重負。正反兩個方面作用的聚焦發(fā)酵，致使礦業(yè)投資推進緩慢，甚至進退維谷。
當前，中國礦業(yè)投資環(huán)境正在發(fā)生全局性、根本性的變化。當前企業(yè)所面臨的困境，這不僅是礦業(yè)投資自然規(guī)律的一種客觀回歸，更是生態(tài)文明建設大背景下礦業(yè)轉型升級的一種必然陣痛。對此，既不能怨天尤人，也不能空抱幻想，而是應當在礦產資源法律法規(guī)建設中，一方面對礦業(yè)開發(fā)提出更高的標準和更嚴的要求，另一方面要在推進礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展、跨越式發(fā)展上進行大手筆的策劃。

3

加快推進礦業(yè)開發(fā)的主要壁壘

（一）管理壁壘

礦業(yè)開發(fā)投資周期長是較難改變的客觀規(guī)律，但如果客觀因素與主觀相互疊加，即有可能把礦業(yè)投資者推向萬劫不復的境地。因為這種長周期不僅僅是“靜態(tài)”地加重了企業(yè)資金鏈的負擔，更可怕的是可能遭遇市場劇烈起伏的旋渦。礦產資源供給市場是“十年黃金期、十年黃土期”交替出現(xiàn)，如果勘查開發(fā)進程推進遲緩，未能抓住彌足珍貴的幾年“黃金期”，一個原本預期可觀的投資項目就可能徹底落空。
當前，“勘探-評價-建設”的周期常常在10年左右，最終完成投資回報常常需要15年以上，遠遠大于其它行業(yè)的投資回報周期。為縮短礦業(yè)投資回報，突破技術壁壘固然重要，因為勘查、開發(fā)技術的進步無疑能夠較大程度的提高礦業(yè)生產率，但關鍵途徑之一應是突破管理壁壘。當前礦業(yè)行業(yè)的管理壁壘主要表現(xiàn)在以下兩大類：
其一，投資主體“四分五裂”。一個礦業(yè)企業(yè)的建成，需要經(jīng)歷政府部門、事業(yè)單位、企業(yè)單位多個主體的再接再厲。每次轉手均可能成為遲遲難以逾越的鴻溝。
其二，利益山頭以鄰為壑。尤其在各級地方地方政府的審批中，設置關卡，推諉扯皮，更加拖延了企業(yè)投資者已經(jīng)難以忍受的回收周期。
綜上所述，礦產資源行業(yè)管理者始終能未從產業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，為礦業(yè)投資者提供快速推進項目的便捷和支撐條件。因此，通過整合管理規(guī)制，科學設置管理程序，壓縮投資回報周期，是全行業(yè)的迫切意愿，更是新《礦產資源法》的基本擔當。
（二）稅金壁壘
毫無疑問，政府部門的稅金體制與礦業(yè)投資周期的長短直接相關。如果資金門檻較高，必然使得以資金使用效率為剛性指標的企業(yè)負擔沉重、舉步維艱。其中，對稅、金、費、款的收取額度與收取方式，至少在以下幾個方面經(jīng)得起推敲：

  • 一是該不該收，其名目不但要有政策依據(jù)，更要有理論依據(jù)；

  • 二是該收多少，必須充分均衡各方利益主體的關系；

  • 三是什么時間收，如果收取的時間超前，勢必極大地增加企業(yè)的負擔，阻礙了礦業(yè)投資項目的正常推進。

其一，稅。稅是國家政治權利的基本表現(xiàn)。在礦業(yè)行業(yè)，除了與其它行業(yè)相同的一般性稅收外，還有本行業(yè)所特有的資源稅。其理論依據(jù)決定了稅的征繳額度是“沒商量的”，可以在一定的歷史時期按照“統(tǒng)治者”的意志適當調節(jié)，但其收繳方式則必須是剛性與陽光的。
其二，金。金是礦產資源國家財產權的體現(xiàn)。既包括傳統(tǒng)的礦產資源實物財產權，也應涵蓋地質環(huán)境空間財產權。資源、環(huán)境權益金是國家權益的最后一條“底線”，即完成“稅、費、款”等項征繳后的“剩余”。需要明確，既然是財產權益，就應當依據(jù)經(jīng)濟規(guī)律和市場規(guī)則，而非政府權力來完成履行。
其中重要環(huán)節(jié)是，資源、環(huán)境權益金核算應當內化至企業(yè)生產經(jīng)營成本，即在財產被使用完成后或正在使用過程中進行收繳。此外還需要明確：
（1）資源權益金應是彈性的。當?shù)V產品價格跌至谷底時，其理論值可能為“負值”。此時政府應將其作為“不良資產”而對礦山企業(yè)予以“倒貼”。

（2）環(huán)境權益金應是剛性的。當?shù)卣哂小耙黄狈駴Q”的權力，社區(qū)居民也有參與分配的權利。對環(huán)境的破壞的補償不應當滯后，但也不應當超前，政府完全可將礦山企業(yè)的所有權作為環(huán)境權益金的抵押標的。

其三，費。費的本質是政府部門的服務成本。當前的探礦權、采礦權使用費的初衷是防止跑馬占地，但其額度并未起到宏觀調控的功能，應有的服務工作也未能履行到位。此項費用可以提升，但必須真正承擔起為礦業(yè)企業(yè)優(yōu)化投資環(huán)境的基本責任。
其四，款。款是礦產資源投資收益的一種體現(xiàn)，既然是投資收益，就應當遵循市場投資的一般規(guī)則。合理的紅利是必須的，但其前期的政府壟斷性經(jīng)營與后期的企業(yè)風險性經(jīng)營應當“捆綁”一起統(tǒng)籌考慮。更要避免“擊鼓傳花”式的轉讓方式，不管下家“死活”而一甩了之。
當前，在礦業(yè)的政策、法律、規(guī)章、制度設置，一定程度上致使各個利益主體苦樂不均；也為各級政府依托權力，以“期貨”換“現(xiàn)貨”，以“軟貨”換“硬貨”留下足夠的空間。例如，上游勘探者慘淡經(jīng)營，下游開采者日進斗金；再如，把礦權當?shù)V產，對投資者、經(jīng)營者超前透支的行為，堂而皇之，甚至大行其道。因此，只有從法律層面上做好頂層設計，方能在礦業(yè)活動中充分保護好各方面利益主體的權、責、利。
（三）環(huán)境壁壘
必須客觀地認識到，一票否決的環(huán)境紅線既是剛性的，也是彈性的，或者說非一層不變，而是一定歷史時期的產物。其主要影響因素包括以下幾個方面：

其一，劃定環(huán)境紅線是在環(huán)保形勢嚴峻的大背景下頒布的應急性措施，其標準和程序尚未定型，亦不排除地方政府受政策紅利的驅使矯枉過正，逐漸規(guī)范和完善是發(fā)展的必然。
其二，地處環(huán)境保護區(qū)的礦業(yè)權如為國家戰(zhàn)略性礦產所設置，在一定的國際、國內政治經(jīng)濟背景下，權衡利弊，緊急避險，無奈恢復對礦產資源開采也是可以理解的。
其三，資源開采對環(huán)境的破壞是不可避免的，但也是可以容忍的。伴隨采礦科技和環(huán)保科技的進步，其危害程度是可以不斷降低的，對開采的恢復是實事求是的基本體現(xiàn)。

4

基于產業(yè)法理念的資源法取向

當前，單獨制定《礦業(yè)法》的時機尚不成熟，所慶幸的是，《礦產資源法》修訂在即，立法者應當從當前企業(yè)生存發(fā)展的角度出發(fā)，改變國家礦產資源保護的理念，由靜態(tài)保護向動態(tài)保護轉變，樹立起“合理開發(fā)即是最好保護的理念”，將“時間”作為礦業(yè)保護與開發(fā)的重要立法參數(shù)，最大限度地壓縮企業(yè)的時間成本和資金成本，從而保障中國礦業(yè)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。
1.嚴格明確稅金征繳的權重分配和時間節(jié)點。
各種稅、金、費、款的征繳，首先要做好統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、有機銜接。厘清什么時候收，每次收多少，從而避免對企業(yè)資本和收益的提前透支。明晰哪些項多收，哪些項少收，從而實現(xiàn)國家與企業(yè)間的利益均衡，上游企業(yè)與下游企業(yè)間的利益均衡，事業(yè)單位、國有企業(yè)、民營企業(yè)間的利益均衡。
2.明確稅金的宏觀調控功能和動態(tài)調節(jié)機制。
礦業(yè)稅、金、費、款，不僅是國家權益的重要保障，更是宏觀調控的重要手段。因此，在保證其征繳標的、征繳時間精準的基礎上，更要形成與宏觀形勢及市場行情互動的動態(tài)調節(jié)機制。因此，在法律層面上應明確各種稅、金、費、款的調節(jié)幅度，并可以授給各省區(qū)政府一定的自由裁量權。
3.清晰劃定礦業(yè)開發(fā)投資行為的起點與終點。
要明確基礎地質調查無償為社會所用的公益性屬性，將1:5萬礦產調查作為投資行為的起點，以礦山達產作為企業(yè)投資第一階段的句號。此前來自各方面的一切投資行為“統(tǒng)籌兼顧”、“同股同利”。例如，將政府的1:5萬礦調等前期投資與企業(yè)的后期勘探投資等比例計股，用經(jīng)濟手段限制“中途套現(xiàn)退場”。

4.要統(tǒng)籌考量政府補貼方案和政府稅費調節(jié)。
應平衡好從勘查到開采的各個階段的投資者利益，防止其中的任何一方大起大落。要對風險勘查投空予以適當?shù)恼a貼。對資源開采“暴富”的企業(yè)適當課以重稅。同時對先天稟賦太差的國家戰(zhàn)略性礦產，非但可以減免各種稅、費，而且還可以適當“反哺”，從而保障其可持續(xù)發(fā)展。
5.對權益金征繳的主體要做到科學合理定位。
要把體現(xiàn)國家資產所有者權益的權益金列為礦山達產以后再履行的期權。并從權、責、利合理匹配的角度出發(fā)，將資源權益金的征繳主體劃分至中央和省區(qū)兩級政府；環(huán)境權益金的征繳主體確立在市、縣兩級政府。此外，要將鄉(xiāng)、村兩級政府派出機構作為人文環(huán)境財產權的法定代表。
6.要建立為礦業(yè)投資服務的專業(yè)化中介機構。
應建立礦業(yè)中介機構市場準入制，其中包括鑒證類、服務類兩大系列。政府要委托中介機構對礦業(yè)投資企業(yè)提供政策咨詢與技術指導，并委托其以所有權代理的身份對資源和環(huán)境進行監(jiān)管。企業(yè)也要選擇專業(yè)化的礦業(yè)律師團隊為其提供外事服務，幫助辦理相關行政審批手續(xù)，處理各種非正常的法律糾紛。
7.政府部門要履行好管服一體化的基本責任。
現(xiàn)代信息技術的突飛猛進，已經(jīng)給礦業(yè)的監(jiān)管工作提供了強有力的支撐，過去想做而做不到的工作已變得輕而易舉。要提出各種稅費繳納的“一攬子清單”，同時建立政府服務的“標準和規(guī)范”。應建立礦業(yè)開發(fā)網(wǎng)絡審批平臺及審批現(xiàn)場會簽制，并對礦業(yè)行政審批的程序和時間做出剛性規(guī)定。


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